Βασικές ιδεολογικές αντιλήψεις για τη λειτουργία του κοινωνικού κράτους και το ρόλο της Κοινωνικής Πολιτικής

Aπό την Δρ. Αικατερίνη Ντάφλου, 

Πολύ συχνά γίνεται λόγος για την Κοινωνική Πολιτική και η ανάγκη να προσδιορίσουμε τις απαρχές της έννοιας είναι μεγάλη. Ο κύριος λόγος γι’ αυτές τις διευκρινίσεις πηγάζει από το γεγονός ότι η Κοινωνική Πολιτική είναι αναπόσπαστο κομμάτι της κοινωνίας που εξελίσσεται σε συνάρτηση με τα υπόλοιπα κοινωνικά πεδία αλλά κυρίως γιατί επηρεάζει την καθημερινότητα του πολίτη. Η χρήση του όρου «Κοινωνική Πολιτική» έχει μακρά ιστορία κι αναφέρεται συνήθως στην ύπαρξη ενός συνόλου δραστηριοτήτων που ως αντικείμενο έχουν υπηρεσίες, παροχές και επιδοτήσεις προς το κοινωνικό σύνολο (Λιαρόπουλος, 2007). Θεωρείται ως διαρκής αναζήτηση λύσεων και διευθετήσεων, αναζήτηση δηλαδή του δέοντος που κάθε φορά όμως ως λύση είναι εξαρτημένη από τα οικονομικά και πολιτικά δεδομένα του περιβάλλοντός της.

1. Οι ιδεολογικές αναφορές του κοινωνικού κράτους.

Μελετώντας την εξέλιξη της Κοινωνικής Πολιτικής αναγνωρίζει κανείς τη σημασία της τακτικής μεταβολής του όρου. Από τον εντοπισμό της «εθνικής Κοινωνικής Πολιτικής» μέχρι το σχεδιασμό της και την εφαρμογή της, η επιλογή κάθε φορά μιας συγκεκριμένης μορφής και δέσμης μέτρων Κοινωνικής Πολιτικής μπορεί να συνδεθεί καταρχάς με σταθερές ή/και προσωρινές ρυθμίσεις. Οι ρυθμίσεις αυτές επιχειρούν να αντιμετωπίσουν συγκεκριμένα κοινωνικά ζητήματα και ανάγκες που παράγονται ως αποτύπωση των μεταβαλλόμενων συνθηκών της οικονομίας, της σοβαρότητας αλλά και του μεγέθους των κοινωνικών προβλημάτων.

Οι «απαντήσεις» αυτές είναι ποικίλες κι εκφράζουν το διαφορετικό, κάθε φορά, σχεδιασμό της κρατικής (δημόσιας) εξουσίας για τις προνοιακές θέσεις. Εκφράζουν δηλαδή το μεταβαλλόμενο με πολιτικά και ιδεολογικά κριτήρια, σε σημαντικό βαθμό, αντικείμενο της Κοινωνικής Πολιτικής σε εθνικό αλλά και ευρωπαϊκό επίπεδο.

Οι ορισμοί της Κοινωνικής Πολιτικής ξεκινούν από διαφορετικές αφετηρίες. Στην πλειονότητά τους οι ορισμοί αυτοί συμφωνούν ότι η Κοινωνική Πολιτική προκύπτει ως μέρος της ευρύτερης δημόσιας πολιτικής. Κάθε δημόσια πολιτική αφορά την επίτευξη στόχων και την αποτελεσματική αντιμετώπιση κάποιων διλημμάτων επιλογής ( Titmuss, 1974). Για τα Κράτη Πρόνοιας ο στόχος αυτός είναι συνήθως η διαμόρφωση της παρεμβατικής δράσης του δημόσιου τομέα, προκειμένου να ελέγξει την κοινωνική αναπαραγωγή, περιορίζοντας στο μέτρο του δυνατού τις κοινωνικές ανισότητες κι ενδυναμώνοντας ταυτόχρονα τον κοινωνικό του έλεγχο. Σε αυτή την περίπτωση το κράτος νοηματοδοτεί τα δικαιώματα και τις ελευθερίες του ατόμου, δρώντας εγγυητικά απέναντι στον βιολογικό και κοινωνικό-οικονομικό κίνδυνο. Διαμορφώνει δηλαδή τρόπους διαχείρισης των κοινωνικών αναγκών αλλά και οργάνωσης των υπηρεσιών κοινωνικής πρόνοιας, ικανοποιώντας σε κάθε περίπτωση (ακόμη και σε αυτή του νέο-φιλελεύθερου κράτους) την αντίληψη του «ελάχιστου κράτους».

Από τη διαδικασία αυτή προκύπτει για την Κοινωνική Πολιτική ένα «προϊόν» που αποκτά ιστορική, οικονομική και θεσμική αξία και αντανακλά μια τάξη πραγμάτων  σε συγκεκριμένα οικονομικό-κοινωνικά πλαίσια, πλαισιωμένο με ιδιαιτερότητες. Οι ιδιαιτερότητες αυτές «κατασκευάζουν» μέσω του κυρίαρχου λόγου τις κοινωνικές κατηγορίες που χρήζουν βοήθειας ή κοινωνικής προστασίας και κατ’ επέκταση και τις προϋποθέσεις στις οποίες θα πρέπει να ανταποκρίνεται κάποιος για να είναι δικαιούχος των κοινωνικών προγραμμάτων και των κοινωνικών υπηρεσιών.

Ως ‘προϊόν’ η Κοινωνική Πολιτική εκφράζει έτσι τα πολιτικά διλλήματα επιλογής. Δηλαδή τα όρια της πολιτικής. Αυτά εν τέλει που αποσαφηνίζουν μέχρι που και γιατί φτάνουν ή δεν φτάνουν οι πολιτικές αποφάσεις. Καθένα από αυτά τα ζητήματα επισημαίνει το θεμελιώδες ερώτημα τι ορίζει μια κοινωνία ως «κοινωνικό» και τι είναι διατεθειμένη να πληρώσει για εκείνο. Ο ρόλος που δίνεται στα μέρη άσκησης της και σε δεύτερο επίπεδο το εύρος κάλυψης των κοινωνικών αναγκών ορίζουν το πλαίσιο της Κοινωνικής Πολιτικής. Πρακτική που αναφέρεται κυρίως στις κατευθυντήριες γραμμές για την αλλαγή ή τη δημιουργία των συνθηκών διαβίωσης που συμβάλλουν στην ανθρώπινη ευημερία.

Κάθε σύγχρονη κυβέρνηση βασίζεται σε ένα κοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ των πολιτών και μιας πολιτικής κατάστασης στην οποία τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις προ-συμφωνούνται από όλους με σκοπό την προώθηση του κοινού συμφέροντος. Οι πολίτες στηρίζουν μια κυβέρνηση μέσω των φόρων. Σε αντάλλαγμα οι κυβερνήσεις αποκτούν νομιμότητα της προστασίας των δικαιωμάτων των πολιτών μέσω των δημόσιων πολιτικών.

Ωστόσο η χάραξη πολιτικής είναι συχνά προϊόν καθορισμού από ομάδες ελίτ. Οι ομάδες αυτές επηρεάζουν, σε σημαντικό βαθμό, τις κυβερνητικές πολιτικές και συνακόλουθα και την Κοινωνική Πολιτική. Εξάλλου σε μια διαφορετική προσέγγιση η Κοινωνική Πολιτική δεν είναι παρά η λήψη μέτρων για συγκεκριμένα κοινωνικά προβλήματα που έχουν και οικονομικό προσανατολισμό, ο οποίος προκύπτει σε κάθε παραδοχή τιμολόγησης των υπηρεσιών αυτών. H δυνατότητα εξάλλου χρηματοδότησης και κατά συνέπεια της βιωσιμότητας αυτών των συστημάτων διαμορφώνεται από την αντίσταση αυτών των ομάδων συμφερόντων κυρίως γύρω από δυο ζητήματα: για την καθολικότητα (των δικαιωμάτων) και την εστίαση (στο χρήστη). Η προσπάθεια επίλυσης αυτής της έντασης απαιτεί σύμφωνα με τον Taylor (Taylor, 1999) μια διαρκή επανεκτίμηση του τι θεωρούμε δεδομένο ή τι πιστεύουμε ότι ανήκει στην «κοινή λογική». Μια «κοινή λογική» που θα μπορούσε να ερμηνευθεί ως κοινό όραμα για τον τρόπο ζωής μας.

Η ευθύνη για την αδυναμία αντιμετώπισης διαφόρων κοινωνικών προβλημάτων  όπως η καταπολέμηση της φτώχειας και των ανισοτήτων χρεώθηκε, κατά καιρούς, ως αναποτελεσματικότητα του Κράτους Πρόνοιας που ωστόσο ήταν κυρίως  αναποτελεσματικότητα της ίδιας της κοινωνίας να συμφωνήσει για το κοινό της όραμα.

2. Μοντέλα Κοινωνικής Πολιτικής

Οι επίσημες δράσεις Κοινωνικής Πολιτικής έχουν μια στρατηγική που ουσιαστικά συστηματοποιεί τις κυρίαρχες τάσεις οργάνωσής της. Η συστηματοποίηση γίνεται στη βάση διαφόρων κριτηρίων. Αναλυτικότερα τα κριτήρια αυτά αφορούν:

Α. Τη σχέση ισχύος ανάμεσα στην αγορά και τις κρατικές προνοιακές πολιτικές. Με βάση το κριτήριο αυτό προκύπτουν τρεις κατηγορίες που συνδέονται άρρηκτα με την πολιτικό-οικονομική σύνθεση των χωρών.

1. To υπολειμματικό Προνοιακό Μοντέλο Κοινωνικής Πολιτικής.

Το μοντέλο εκφράζει ως βασική μεν αλλά ορισμένης διάρκειας τη «χρήση» των υπηρεσιών της Κοινωνικής Πολιτικής. Η όποια «παρέμβαση» των θεσμών αποτελεί σημαντική αλλά όχι συνεχή πολιτική, δηλαδή μια έκτακτη και προσωρινή λύση γιατί το ίδιο το κοινωνικό γίγνεσθαι διέπεται από τάξη.

1. Το Βιομηχανικό μοντέλο.

Οι θεσμοί και κυρίως η οικονομία έχουν πολλαπλασιαστική επίδραση στην Κοινωνική Πολιτική διότι η τρέχουσα οικονομική πολιτική καθορίζει τα ποσά που δαπανούνται. Σύμφωνα με το μοντέλο αυτό ο πολίτης είναι υπεύθυνος για την προσωπική του εξασφάλιση μέσα από την εργασία του. Η Κοινωνική Πολιτική αντιμετωπίζεται ως μια κοινωνικά κατασκευασμένη ικανότητα που προκύπτει από τις επενδύσεις σε ανθρώπινο κεφάλαιο και τις θεσμικές ρυθμίσεις.

1. Το Αναδιανεμητικό Μοντέλο.

Το αναδιανεμητικό μοντέλο αντιμετωπίζει την Κοινωνική Πολιτική ως έναν ενσωματωμένο θεσμό μέσα στα πλαίσια της αγοράς από την οποία υφίσταται πολλαπλές επιδράσεις παρέχοντας καθολικές υπηρεσίες (universalistic services) στην βάση της ανάγκης.

Β. Με κριτήριο τις σχέσεις κράτους, αγοράς και οικογένειας προέκυψε το σοσιαλδημοκρατικό πρότυπο (Esping-Andersen, 1990).  Το σοσιαλδημοκρατικό πρότυπο αποσκοπεί στην εξασφάλιση ενιαίων κοινωνικών δικαιωμάτων για το σύνολο του πληθυσμού μέσα στο πλαίσιο μίας καπιταλιστικής οικονομίας. Ο Esping-Andersen τονίζει ότι κανένα κράτος δεν ανήκει αμιγώς σε έναν τύπο. Ωστόσο μπορούμε να αναγνωρίσουμε διακριτούς τύπους καθεστώτων στα οποία είναι δυνατό (κατά προσέγγιση), να εντάξουμε τα υπαρκτά ανεπτυγμένα κράτη πρόνοιας.

1. Το φιλελεύθερο μοντέλο. Χαρακτηριστικό του είναι η κοινωνική ασφάλιση περιορισμένης κλίμακας που κατηγορήθηκε ότι ιδιωτικοποιεί το κράτος πρόνοιας και εμπορευματοποιεί την εργασία.
2. Το συντηρητικό ή κορπορατιστικό μοντέλο. Στο μοντέλο η κοινωνική τάξη και η κοινωνική θέση αποτελούν αντικείμενα διαφορετικών ρυθμίσεων. Κατηγορήθηκε για γραφειοκρατική ακαμψία και απροθυμία μεταρρυθμίσεων. Η παθητική μορφή παροχών οδηγεί σύμφωνα με αυτή την επιλογή σε κρατική εξάρτηση και από-εμπορευματοποίηση της εργασίας.

• Το κοινωνικο-δημοκρατικό μοντέλο. Σε αυτό το μοντέλο η καθολική κάλυψη και η από-εμπορευματοποίηση καθορίζουν τον βαθμό της προσωποποίησης των παροχών με κριτήριο τις επιλογές/επιθυμίες των ίδιων των πολιτών. Δέχτηκε ισχυρή κριτική από τα νέο-φιλελεύθερα συστήματα λόγω του υψηλού κόστους των παροχών.

Γ. Με κριτήριο τα γεωστρατηγικά και οικονομικά δεδομένα των χωρών, η ταξινόμηση των τυπολογιών της Κοινωνικής Πολιτικής ακολούθησε ένα εθνικό πρότυπο. Η ταξινόμηση προσθέτει στις κατηγοριοποιήσεις του Esping-Andersen την περίπτωση των κρατών του φτωχού νότου της Ευρώπης σε μια ξεχωριστή κατηγορία, λόγω του μοναδικού τρόπου πολιτικής λειτουργίας τους (Naldini and Jurado, 2009), δηλαδή πέρα από το γεωστρατηγικό χαρακτηρισμό κοινά στοιχεία που αφορούν:

Η πολιτική εμπειρία των νότιων χωρών συνδέεται από πολλούς συγγραφείς με «την τάση διοικητικής αποκέντρωσης και την ύστερη ανάπτυξη των κρατών πρόνοιας». Η Ελλάδα είναι ανάμεσα τους, ακριβώς λόγω των γεωστρατηγικών και οικονομικών δεδομένων που μοιράζεται με αυτές τις χώρες.

Δ. Με κριτήριο την παρεμβατικότητα της αγοράς (Furniss & Tilton, 1977), διακρίνονται τυπολογίες Κοινωνικού Κράτους που χαρακτηρίζονται ως εξής:

1. Το «θετικό κράτος». Αφορά το κράτος που στοχεύει στην οικονομική ανάπτυξη και λειτουργεί με γνώμονα την προάσπισή της.
2. Το κράτος της «κοινωνικής ασφάλειας». Είναι το κράτος που έχει ξεκάθαρο τοπίο δράσης κι διατηρεί ενήμερους τους πολίτες για το διακριτό των κοινωνικών και οικονομικών δραστηριοτήτων του.

• Το «κοινωνικό κράτος». Το κράτος επιχειρεί να φέρει την κοινωνική ισότητα υπερασπίζοντας περισσότερο κοινωνικούς παρά οικονομικούς στόχους.

Στην ταξινόμηση αυτή η ελεύθερη αγορά θεωρείται καθοριστικός παράγοντας (Castles & Michell, 1990) και γι’ αυτό συχνά τα κοινωνικά κράτη ταξινομούνται με αυτό το κριτήριο ως α) «φιλελεύθερα», β)  «συντηρητικά», «μη-δεξιάς ηγεμονίας» και γ) ριζοσπαστικά. Διαμορφώνονται με αυτό τον τρόπο εθνικά^[1] χαρακτηριστικά στα συστήματα της πολιτικής, μέσα από την ενδυνάμωση/αποδυνάμωση των κύριων/κυρίαρχων μηχανισμών κοινωνικής φροντίδας, είτε αυτής της ελεύθερης αγοράς είτε του κράτους.

Με βάση τα παραπάνω γίνεται σαφές ότι η Κοινωνική Πολιτική συναρτάται με διαφορετικούς σκοπούς, μεθόδους ανταπόκρισης στα κοινωνικά προβλήματα και προσδοκίες των πολιτών από αυτή. Δεν αντιμετωπίζεται από όλους τους ανθρώπους ούτε από όλα τα κράτη με τον ίδιο τρόπο. Ανάλογα με τις ιδεολογικές και οικονομικές τους αντιλήψεις αλλάζουν οι επιδιωκόμενοι σκοποί και οι μέθοδοι για την επίτευξή τους καθώς είτε ως μέσο επίτευξης της ευημερίας η Κοινωνική Πολιτική είτε ως διορθωτική παρέμβαση στην κοινωνική ανισότητα εκφράζει συνεχώς στοιχεία πολιτικής, οικονομίας και κοινωνικής ιεράρχησης.

Βιβλιογραφία

• Λιαρόπουλος, Λ. (2007). Οργάνωση Υπηρεσιών και Συστημάτων Υγείας. Αθήνα. Βήτα.
• Taylor, C. (1999). Πολυπολιτισμικότητα: εξετάζοντας την πολιτική της αναγνώρισης. Αθήνα. Πόλις.
• Castles, F. & Michell, D. (1990). Three worlds of welfare capitalism or foyer? The Australian National University. Camperra: Australian National University.
• Esping-Andersen, (1990). The three worlds of welfare capitalism. Princeton New Jersey. Princeton University Press.
• Furniss, N. & Tilton, T., (1977). The case of the welfare state. Bloomington: Indiana University Press.
• Naldini M. and Jurado T. G. (2009). The future of the welfare state: paths of social policy innovation between constraints and opportunities. Families, Markets and Welfare States. The Southern European Model. Paper distributed at the 7th ESPAnet conference 2009 Session: nr. 3 – Gender, Families and Children in Mediterranean Welfare State. Urbino, 17-19 September.
• Titmuss, R. (1974). The international perspective. Commitment of Welfare (2^nd edn). London. George Allen and Unwin.

[1] Σε σχετική μελέτη του European Policy Center/Accenture «αναφέρεται ότι μια σειρά δείκτες περιγράφουν ή δύναται να προσδιορίσουν την οικονομική και κοινωνική επίδοση των χωρών της Ευρώπης. Με βάση αυτή τη λογική προκύπτει άλλη μια ταξινόμηση που αφορά χώρες με: Υψηλή οικονομική και κοινωνική επίδοση.(Σουηδία/ Ολλανδία). Μεσαία οικονομική και κοινωνική επίδοση και(Γερμανία/ Γαλλία). Χαμηλή οικονομική και κοινωνική επίδοση.(Ελλάδα/ Ισπανία.).»

Lisbon revisited -finding a new path to European growth, +PC Working Paper, March 2004, pp.19-20.